年内规模或超万亿，五年后重启的土储专项债目的何在？

本文来源：时代周报 作者：王晨婷、李杭

土地储备专项债停发五年后，重新开始进入密集落地阶段。

2025年政府工作报告中提到，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房等。此后，自然资源部、财政部发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（下称《通知》），明确了各项操作细节，土储专项债正式重启。

今年2月，广东已率先招标发行2期合计307.19亿元专项债券，募集资金全部用于回收闲置存量土地，支持广东省19个市的86个项目。这也是全国首批用于收购存量闲置土地项目的地方政府专项债券。

据时代周报记者不完全统计，截至目前，已有广东、吉林、河南、四川、江西和福建6省公示了收购存量闲置土地项目的信息，涉及规模（含拟定）达到599.15亿元。

（图源：图虫创意）

新规明确“严禁资金空转”

允许专项债收储土地，在去年已有一些松动的信号。

2024年10月，财政部明确支持地方政府使用专项债收购存量闲置土地；12月，国务院指出允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。

今年1月，财政部明确指出在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目，同时财政部相关负责人指出，“我们已经明确了专项债管理的相关要求，地方已经可以做了”。

春节后，各地土地收储计划持续推进。2月23日，广东省率先发行专项债券资金用于收购存量土地，成为全国首例。

据时代周报记者不完全统计，截至3月22日，已有广东、吉林、河南、四川、江西和福建6省公示了收购存量闲置土地项目的信息，收储地块超过380宗，资金规模（含拟定）近600亿元。

其中，广东前期公布的收储项目最多，合计165个涉及资金372.77亿元；四川涉及118个项目，105.5亿元；福建涉及34个项目，规模82.2亿元；江西公布收储项目14个，规模17.68亿元；河南公布项目46个，规模16.35亿元；吉林公布项目5个，规模4.65亿元。

据不完全统计，截至3月22日，各地发布的收储项目信息情况。（制表：李杭、王晨婷）

近日，《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》适时出台，明确了一系列关键要点，为土地收储工作提供了更清晰的指引。

“相较于2017年的相关规定，此次《通知》在收地范围、申报审核流程、资金和收益的综合平衡方面都进行了进一步明确。”中指研究院政策研究总监陈文静告诉时代周报记者。

《通知》中明确，存量闲置土地包含企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。需要注意的是，2024年11月7日之后供应的土地并不在存量闲置土地的范畴之内。

在专项债申报审核流程上，《通知》强调，地方各级自然资源部门需优先选择“成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低”的项目，重点审核项目是否符合收储条件、收益能覆盖成本，并确保土地权属清晰无纠纷。财政部门则负责监督发债全流程。

根据要求，专项债资金必须严格对应项目，允许同一项目内不同地块间资金调剂，但需确保整体收益覆盖成本，并根据市场供需合理确定债券期限。同时，地方政府须对项目真实性负责，严禁资金空转，省级部门需每年上报资金使用情况，中央将随机抽查重点项目，以防范风险。

值得一提的是，《通知》未限定土地储备专项债用于土地储备的发行期限，给予地方政府更多灵活性。

（图源：时代周报 王晨婷/摄）

收储折扣多在7-9折之间

从一个地块的流转变化，或许能更好地理解土地收储和专项债。

在广东首批发行的专项债中，广州以约60.46亿元排在首位，涉及6宗土地。其中，位于广州市海珠区工业大道南大干围的两幅编号分别为AH101533及AH101534的地块（以下简称“大干围地块”），总用地面积约为1.55万平方米。

2021年7月，越秀地产以22.93亿元通过旗下非全资附属公司越秀华城收购佰城投资的98%股权，而佰城投资拥有广州大干围地块的物业权益。收购时，计划将该地块发展用以商业用途。

但直到2024年底，大干围地块仍未开发。越秀地产公告谈及原因时表示，“基于各种因素，包括但不限于市况、商业物业的供求情况、估计开发成本及优化集团内部资源使用”。

2024年10月18日，广州市规划和自然资源局公布了该地块的规划调整方案，拟将该地块由商业用地兼容商务用地调整为二类居住用地，并将地块的容积率由8.03/7.38调整为4.2，建筑密度由68%降低至35%，绿地率由10%提升至20%。

11月13日，越秀地产发布公告称，公司旗下非全资附属公司当天与广州市土地开发中心签订了广州大干围2宗土地的收储协议，预计可获得约15.29亿元的现金补偿。

当时据业内分析，大干围地块位于越秀地产目前正在开发的商办项目越秀天荟江湾项目内，预计由越秀地产重新竞得。果不其然，在仅一个月后，越秀地产再度以底价约20.23亿元竞得该地块。

（图源：广州市规自局官网）

前后三年半，多花了七亿元，但从商业用途变为住宅用途，对开发商来说，在当地一手住宅售价相对稳定的情况下，货值相对更高，变现也更为容易。

对当地政府来说，15.29亿元的现金补偿以专项债形式支出，但在一个月内就重新获得收益，还涨价近5亿元，未增加债务负担的同时增加了财政收入。同时，长期闲置的土地得到重新规划，土地利用效率提升，对提高城市品质也有益处。

不过，也并非所有的交易都能如此顺遂。

回看2019年9月土储专项债被叫停的原因，主要是出于地方债务的考虑。根据财通证券首席经济学家孙彬彬此前发布的研报，土储专项债在运用过程中，存在以土地收储的名义，对平台债务或者隐债进行置换的操作可能性，从而带来地方债资金一定程度上空转的可能。

随着土地市场的变化和化债力度的增加，先前的阻碍逐步化解。但在本次新政中，还是特别强调了“收回、收购存量土地应当量力而行，不增加政府隐性债务风险”“不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题”。

另一方面，对开发商来说，虽然土地收储加快能推动部分资金回笼，拿到“救命钱”，但在收储过程中，复杂的债权债务关系、收储价格过低等都会造成一定阻碍。根据公开数据，收储地块价格普遍低于当初出让价，折扣在7-9折之间。

今年整体规模或超万亿

时隔五年后，土储专项债重启，其主要目的之一在于刺激楼市回暖。

楼市各项数据仍在止跌回稳的过程中。1—2月份，全国房地产开发投资10720亿元，同比下降9.8%，降幅比上年全年收窄0.8个百分点。对比2019年同期下降11.3%；新建商品房销售额约1.03万亿元，同比下降2.6%。

“此次土储规则调整从长期来看是进一步完善土地储备制度，不过针对当前楼市问题的目的也比较明显。”同策研究院联席院长宋红卫告诉时代周报记者，当下，大量房企因现金流紧张，再投资与开发能力下滑，急需现金流回流。通过收储企业闲置用地，房企能够直接实现资产变现，这些资金可用于保交楼或者偿还既有债务，极大程度上化解了房地产行业的风险问题。

此外，宋红卫还谈到，在供求关系发生重大变化的背景下，房地产市场供求关系也发生较大变化。许多企业早期获取的地块，其未来前景与当初规划大相径庭，土地规划条件急需调整，而这一工作只能由政府部门主导。政府收储这类地块并调整规划条件后，能让原本“陷入困境”的地块重获盘活机会。这不仅优化了房地产市场的供需结构，减少了供需错配，还提高了土地资源的利用效率。

不过，新政中也提到了收回项目“原则上当年不再供应用于房地产开发，收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制”。在孙彬彬看来，在当前房地产市场仍需进一步回稳，投资需求不足的现状下，收回的土地可能可以通过改变用途的方式，转向民生或者实体经济领域。

（图源：时代周报 王晨婷/摄）

谈及后续土储专项债规模，中信证券研究报告认为，历史上土储专项债主要发行阶段为2017年7月至2019年9月，合计土储专项债发行规模占期间新增专项债发行规模的35%。2025年土储专项债重启发行，按照过往发行经验，其预计2025年土储专项债发行规模，或在6000亿元-1万亿元区间。

民生固收研报也指出，土储专项债的历年占新增专项债比例均超30%，按照最低30%这个比例，土储专项债规模或超万亿，结合历史的发行规模，今年土储专项债的规模或在6000-12000亿元。

宋红卫预计，今年政府安排的4.4万亿元专项债预算中，用于土地收储的资金规模将超过总额的三分之一，即总规模或在万亿以上。在他看来，土储专项债预计将会在核心重点城市落地。从资金平衡角度考量，这些城市的项目推进难度相对较小。同时，预计保交楼问题较大的地区也会率先落地。

陈文静认为，预计未来各地将加快公示拟使用专项债回收存量闲置土地的地块清单，并加快专项债发行节奏，特别是“自审自发”试点地区发债节奏或更快。

“具备增量价值的项目或成为收储的重点项目。只有产生增量价值，才更有利于促进市场进入新循环，在此过程中，资金有望向优势地区倾斜。”陈文静告诉时代周报记者。

具体来看，“自审自发”区域包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新区。